Was ist eine maßnahme gleicher wirkung

Der freie Warenverkehr wird durch die Abschaffung von Zöllen und mengenmäßigen Beschränkungen sowie durch das Verbot von Maßnahmen mit gleicher Wirkung sichergestellt. Die Grundsätze der gegenseitigen Anerkennung, der Beseitigung physischer und technischer Hindernisse und der Förderung der Normung wurden hinzugefügt, um die Vollendung des Binnenmarkts weiter voranzutreiben. Durch die Verabschiedung des neuen Rechtsrahmens im Jahr 2008 wurden der freie Warenverkehr, das Marktüberwachungssystem der EU und die CE-Kennzeichnung gestärkt. Allerdings hatte die Corona-Pandemie negative Folgen für den freien Warenverkehr. In einer Studie von Anfang 2021 wird aufgezeigt, wie die Auswirkungen künftiger Pandemien auf den freien Warenverkehr durch Maßnahmen zur Stärkung der Widerstandsfähigkeit des Binnenmarkts abgefedert werden können.

Rechtsgrundlage

Artikel 26 und Artikel 28 bis 37 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV).

Ziele

Das Recht auf freien Warenverkehr für aus den Mitgliedstaaten stammende Waren sowie für diejenigen Waren aus Drittstaaten, die sich in den Mitgliedstaaten im freien Verkehr befinden, gehört zu den Grundsätzen des Vertrags (Artikel 28 AEUV). Ursprünglich wurde der freie Warenverkehr als Teil einer Zollunion zwischen den Mitgliedstaaten gesehen, die die Abschaffung der Zölle, der mengenmäßigen Beschränkungen im Handel und der Maßnahmen mit gleicher Wirkung sowie die Festlegung eines gemeinsamen Außenzolls für die EU umfassen sollte. Später verlagerte sich der Schwerpunkt auf die Beseitigung der noch bestehenden Hindernisse für den freien Warenverkehr im Hinblick auf die Schaffung des Binnenmarkts.

Errungenschaften

Der Abbau der Zölle und mengenmäßigen Beschränkungen (Kontingente) zwischen den Mitgliedstaaten wurde bis zum 1. Juli 1968 erreicht. Die ergänzenden Ziele, wie das Verbot von Maßnahmen mit gleicher Wirkung und die Harmonisierung der betreffenden nationalen Rechtsvorschriften, konnten innerhalb dieser Frist nicht verwirklicht werden. Diese Ziele rückten in den Mittelpunkt der anhaltenden Bemühungen zur Verwirklichung des freien Warenverkehrs.

A. Verbot von Abgaben mit zollgleicher Wirkung: Artikel 28 Absatz 1 und Artikel 30 AEUV

In Ermangelung einer Begriffsbestimmung des oben genannten Begriffs im Vertrag musste er durch die Rechtsprechung definiert werden. Der Gerichtshof der Europäischen Union betrachtet als Abgabe mit zollgleicher Wirkung unabhängig von ihrer Bezeichnung und von der Art ihrer Erhebung eine „einseitig auferlegte Belastung [...], die dadurch, dass sie speziell die aus einem Mitgliedstaat eingeführten Waren, nicht aber gleichartige einheimische Waren trifft, jene Waren verteuert und damit die gleiche Auswirkung auf den freien Warenverkehr hat wie ein Zoll“ (verbundene Rechtssachen 2/62 und 3/62 und Rechtssache 232/78).

B. Verbot von Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen: Artikel 34 und Artikel 35 AEUV

Der Gerichtshof vertrat in seinem Urteil in der Rechtssache Dassonville die Auffassung, dass jede Handelsregelung der Mitgliedstaaten, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu behindern, als Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung anzusehen ist (siehe Rechtssache 8/74 vom 11. Juli 1974 und Rechtssache C-320/03 vom 15. November 2005, Randnummern 63 bis 67). In der „Cassis-de-Dijon“-Entscheidung entwickelte der Gerichtshof seine Rechtsprechung weiter und stellte den Grundsatz auf, dass jedes Erzeugnis, das in einem Mitgliedstaat entsprechend den gerechten und traditionellen Vorschriften und den Produktionsverfahren dieses Landes hergestellt und in Verkehr gebracht wird, Zugang zu dem Markt jedes anderen Mitgliedstaats haben muss. Dies waren die wesentlichen Argumente, die der Debatte zur Festlegung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung zugrunde lagen, der Anwendung findet, wenn keine Harmonisierung erfolgt ist. Daher sind die Mitgliedstaaten auch dann, wenn keine EU-Harmonisierungsmaßnahmen (sekundäres EU-Recht) vorliegen, verpflichtet, Waren, die in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellt und in Verkehr gebracht wurden, Zugang zu ihrem Markt zu gewähren.

Von Bedeutung ist, dass der Anwendungsbereich von Artikel 34 AEUV durch das Urteil in der Rechtssache Keck eingeschränkt wurde, dem zufolge bestimmte Verkaufsvereinbarungen nicht in den Anwendungsbereich des Artikels fallen, sofern sie nicht diskriminierend sind (d. h. für alle betroffenen Wirtschaftsteilnehmer gelten, die ihre Tätigkeit im Inland ausüben, und sofern sie den Absatz der inländischen Erzeugnisse und der Erzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten rechtlich wie tatsächlich in der gleichen Weise berühren).

C. Ausnahmen vom Verbot von Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen

Gemäß Artikel 36 AEUV dürfen die Mitgliedstaaten Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen treffen, wenn diese aus allgemeinen, nichtwirtschaftlichen Erwägungen heraus gerechtfertigt sind (z. B. öffentliche Sittlichkeit, Ordnung oder Sicherheit). Solche Ausnahmen vom allgemeinen Grundsatz müssen eng ausgelegt werden und nationale Maßnahmen dürfen nicht der willkürlichen Diskriminierung oder verschleierten Handelsbeschränkung zwischen den Mitgliedstaaten dienen. Die Maßnahmen müssen sich außerdem unmittelbar auf das jeweilige schutzwürdige öffentliche Interesse auswirken, und sie dürfen das notwendige Ausmaß nicht überschreiten (Grundsatz der Verhältnismäßigkeit).

Der Gerichtshof hat in seiner Rechtsprechung (im Urteil in der Rechtssache „Cassis de Dijon“) darüber hinaus für Recht erkannt, dass die Mitgliedstaaten von dem Verbot der Maßnahmen mit gleicher Wirkung abweichen können, um verbindlichen Anforderungen zu genügen (unter anderem in Verbindung mit der Wahrung der Wirksamkeit der Steueraufsicht, dem Schutz der öffentlichen Gesundheit, der Lauterkeit von Handelsgeschäften und dem Verbraucherschutz). Die Mitgliedstaaten müssen die Kommission über einzelstaatliche Ausnahmeregelungen unterrichten. Um die Kontrolle von einzelstaatlichen Ausnahmeregelungen zu erleichtern, wurden Verfahren für den Informationsaustausch und ein Überwachungsmechanismus eingeführt (nach Artikel 114 und 117 AEUV, dem Beschluss Nr. 3052/95/EG des Europäischen Parlaments und des Rates und der Verordnung (EG) Nr. 2679/98 des Rates). Weiter formalisiert wurde dies in der Verordnung (EG) Nr. 764/2008 über die gegenseitige Anerkennung, die 2008 als Teil des sogenannten neuen Rechtsrahmens angenommen wurde.

D. Harmonisierung der nationalen Rechtsvorschriften

Durch die Verabschiedung von Harmonisierungsrechtsvorschriften wurde es möglich, Hindernisse zu beseitigen (etwa indem nationale Bestimmungen für unanwendbar erklärt wurden) und gemeinsame Regeln zu schaffen, die sowohl den freien Warenverkehr sicherstellen als auch der Erfüllung weiterer Ziele des EU-Vertrags wie dem Umweltschutz, dem Verbraucherschutz oder dem Wettbewerb dienen.

Die Harmonisierung wurde durch die Einführung des Grundsatzes der qualifizierten Mehrheit, der für die meisten Richtlinien im Zusammenhang mit der Vollendung des Binnenmarktes Anwendung fand (Artikel 95 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft in der durch den Vertrag von Maastricht geänderten Fassung), sowie durch die Annahme eines neuen Konzepts, das in einem Weißbuch der Kommission von 1985 vorgeschlagen worden war und mit dem ein schwerfälliger und umständlicher Harmonisierungsprozess vermieden werden sollte, weiter erleichtert. Für das neue Konzept, das auf der Entschließung des Rates vom 7. Mai 1985 beruht (und in der Entschließung des Rates vom 21. Dezember 1989 und im Beschluss 93/465/EWG des Rates bestätigt wurde), ist das Leitprinzip die gegenseitige Anerkennung der nationalen Vorschriften. Die Harmonisierung muss auf die grundlegenden Anforderungen beschränkt sein und ist dann gerechtfertigt, wenn die nationalen Vorschriften nicht als gleichwertig betrachtet werden können und Beschränkungen schaffen. Durch Richtlinien, die nach diesem neuen Konzept angenommen werden, wird der zweifache Zweck verfolgt, durch die technische Harmonisierung ganzer Wirtschaftszweige den freien Warenverkehr sicherzustellen sowie für ein hohes Schutzniveau für die in Artikel 114 Absatz 3 AEUV genannten Ziele des öffentlichen Interesses zu sorgen (z. B. Spielzeug, Baustoffe, Maschinen, Gasverbrauchseinrichtungen und Telekommunikationsendgeräte).

E. Vollendung des Binnenmarkts

Die Schaffung des Binnenmarkts setzte die Beseitigung sämtlicher noch verbleibender Hindernisse für den freien Warenverkehr voraus. Das Weißbuch der Kommission von 1985 enthielt eine Auflistung der physischen und technischen Hindernisse sowie der Maßnahmen, die die Gemeinschaft zu deren Beseitigung zu ergreifen hatte. Die meisten dieser Maßnahmen wurden in der Zwischenzeit angenommen. Dennoch sind nach wie vor tiefgreifende Reformen des Binnenmarkts erforderlich, damit dieser den Herausforderungen des technologischen Fortschritts gewachsen ist, zumal es immer noch einige nichttarifäre Hemmnisse gibt.

Rolle des Europäischen Parlaments

Das Parlament förderte die Vollendung des Binnenmarkts und hat stets insbesondere das „neue Konzept“ für den freien Warenverkehr unterstützt. Es hat auch einen wesentlichen legislativen Beitrag zu den Harmonisierungsrichtlinien geleistet. Das Parlament war umfassend am Legislativpaket des neuen Rechtsrahmens beteiligt, das 2008 verabschiedet wurde. In den Verhandlungen mit dem Rat ging es dem Parlament vor allem darum, Einvernehmen darüber zu erzielen, dass alle beteiligten Marktteilnehmer stärker dafür verantwortlich gemacht werden sollten, für die Konformität und Sicherheit der von ihnen auf den Markt gebrachten Produkte zu sorgen, und durch eine bessere Aufklärung der Verbraucher eine Stärkung der CE-Kennzeichnung zu erreichen. Das Parlament führt seine Arbeiten auf diesem Gebiet mit dem Angleichungspaket fort, das aus neun Richtlinien besteht, die verschiedene Produkte abdecken, darunter Aufzüge, pyrotechnische Gegenstände und Explosivstoffe.

In seiner Entschließung vom 8. März 2011 forderte das Parlament die Kommission auf, auf der Grundlage eines Rechtsakts, der sowohl die Richtlinie über die allgemeine Produktsicherheit als auch die Verordnung (EG) Nr. 765/2008 über die Marktüberwachung abdeckt, ein einheitliches Marküberwachungssystem für alle (harmonisierten und nicht harmonisierten) Produkte einzurichten, um so ein hohes Maß an Produktsicherheit und Marktüberwachung und eine Klarstellung der Rechtsgrundlage zu erreichen. Das Gesetzgebungspaket für den Bereich Produktsicherheit und Marktüberwachung aus dem Jahr 2013 baut auf diesen Rahmen auf. Im April 2019 stimmte das Parlament für die Annahme einer neuen Verordnung über Marktüberwachung und die Konformität von Produkten (Verordnung (EU) 2019/1020). Die in dieser Verordnung enthaltenen Bestimmungen über die Marktüberwachung gelten für Produkte, einer unionsweiten Harmonisierung unterliegen, und sorgen im Zusammenhang mit der Marktüberwachung für einen einheitlichen Rahmen und für mehr Vertrauen der Verbraucherinnen und Verbraucher. Im Juni 2021 veröffentlichte die Kommission einen Vorschlag für eine neue Verordnung über die allgemeine Produktsicherheit, mit der die Sicherheit von Non-Food-Verbraucherprodukten im Binnenmarkt verbessert werden soll. Am 16. Juni 2022 stimmte der Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz des Parlaments über die aktualisierten EU-Vorschriften zur Produktsicherheit ab und nahm seinen Standpunkt dazu an. Das Hauptziel besteht darin, dafür zu sorgen, dass Produkte aller Art in der EU, unabhängig davon, ob sie online oder offline verkauft werden, den höchsten Sicherheitsanforderungen genügen. Sobald der Rat sein Verhandlungsmandat angenommen hat, können interinstitutionelle Verhandlungen zwischen Parlament, Kommission und Rat aufgenommen werden.

Auch die Normung ist für das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts von entscheidender Bedeutung. Harmonisierte europäische Normen stellen den freien Warenverkehr im Binnenmarkt sicher, sorgen für mehr Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen in der EU und tragen dazu bei, die Gesundheit und Sicherheit der Verbraucherinnen und Verbraucher sowie die Umwelt zu schützen. Um den Inhalt der Reform des Normungssystems zu verbessern, nahm das Parlament die Entschließung vom 21. Oktober 2010 an. Im Oktober 2012 nahmen das Parlament und der Rat die Verordnung (EU) Nr. 1025/2012 an, mit der der Prozess für die Festlegung europäischer Normen modernisiert und verbessert wurde. Darüber hinaus veröffentlichte die Kommission am 2. Februar 2022 einen Vorschlag für eine Verordnung über europäische Normen und Dokumente der europäischen Normung. Der Vorschlag steht im Einklang mit der Strategie für Normung der Kommission, die am selben Tag veröffentlicht wurde und einen resilienten, grünen und digitalen Binnenmarkt vorsieht.

In der siebten Wahlperiode wurde die legislative Überarbeitung von neun Richtlinien des Angleichungspakets abgeschlossen. Das Parlament schloss außerdem legislative Arbeiten zu folgenden Themen ab: Vermarktung von Bauprodukten und Textilerzeugnissen; die Sicherheit und Umweltfreundlichkeit von Fahrzeugen; und die Richtlinie über Sportboote und Wassermotorräder[1].

In der achten Wahlperiode wurden diese Bemühungen durch die Arbeit an Verordnungen über Seilbahnen, mit gasförmigen Brennstoffen betriebene Geräte, medizinische Geräte und persönliche Schutzausrüstungen fortgesetzt. Die Arbeiten an der eCall-Verordnung und dem Beschluss zur Einrichtung eines Programms über Interoperabilitätslösungen und gemeinsame Rahmen für europäische öffentliche Verwaltungen, Unternehmen und Bürger (Programm ISA2 – Beschluss (EU) 2015/2240) schloss das Parlament erfolgreich ab. Im Rahmen des Pakets zur Kreislaufwirtschaft war das Parlament an der Ausarbeitung einer Rechtsvorschrift für die Bereitstellung von Düngeprodukten mit CE-Kennzeichnung auf dem Binnenmarkt beteiligt (Verordnung (EU) 2019/1009).

Das Parlament bestand darauf, dass diese Rechtsvorschriften durch Internetplattformen wie SOLVIT und das Binnenmarkt-Informationssystem (IMI) nach der Verordnung (EU) Nr. 1024/2012 ergänzt werden, damit Informationen zwischen nationalen Behörden und der Kommission leichter ausgetauscht werden können, um Probleme zu lösen, mit denen Verbraucherinnen Verbraucher und Unternehmen beim Kauf oder Verkauf von Waren in der EU konfrontiert sind. Mit der Annahme der Verordnung (EU) 2018/1724 setzte sich das Parlament dafür ein, dass alle diese Plattformen mithilfe des Portals „Your Europe“ und des einheitlichen digitalen Zugangstors für Bürgerinnen und Bürger und Unternehmen zugänglich gemacht werden.[2] Im Oktober 2020 wurde in einer Studie[3] die Rolle der einheitlichen Ansprechpartner und anderer Auskunftsstellen im Binnenmarkt analysiert. Wie jedoch in einem Bericht des Ausschusses für Binnenmarkt und Verbraucherschutz über die Beseitigung von nichttarifären und nichtsteuerlichen Handelshemmnissen im Binnenmarkt hervorgehoben wurde, wird SOLVIT bislang noch nicht in vollem Umfang genutzt.

Untersuchungen aus dem Jahr 2019 zufolge lassen sich die Vorteile, die sich aus dem Grundsatz des freien Warenverkehrs und den damit zusammenhängenden Rechtsvorschriften ergeben, auf 386 Mrd. EUR jährlich beziffern.[4] Allerdings bestehen nach wie vor Hindernisse für die Verwirklichung eines freien Warenverkehrs ohne jegliche Einschränkungen. Die Existenz dieser Hindernisse wird in einer anderen im November 2020 veröffentlichten Studie[5] festgestellt, in der man nationale Vorschriften, mit denen der freie Waren- und Dienstleistungsverkehr und die Niederlassungsfreiheit auf dem EU-Binnenmarkt eingeschränkt werden, analysiert hat. Eine der Schlussfolgerungen lautet, dass der EU-Binnenmarkt zwar das weltweit größte und erfolgreichste Beispiel für wirtschaftliche Integration ist, es aber nach wie vor ungerechtfertigte oder unverhältnismäßig große Hindernisse für die Freizügigkeit gibt.

Durch die Corona-Pandemie und die politischen Reaktionen zu ihrer Eindämmung sind neue Herausforderungen für den freien Warenverkehr entstanden. In seiner Entschließung vom 17. April 2020 zu abgestimmten Maßnahmen der EU zur Bekämpfung der COVID-19-Pandemie und ihrer Folgen betonte das Parlament, dass es äußerst wichtig ist, die Binnengrenzen der EU für Waren offen zu halten. Es wies auch darauf hin, dass der Binnenmarkt die Quelle unseres gemeinsamen Wohlstands und Wohlergehens und ein Schlüsselelement der unmittelbaren und fortlaufenden Reaktion auf den COVID-19-Ausbruch ist. Am 15. Mai 2020 veröffentlichte die Kommission ihre Mitteilung mit dem Titel „Hin zu einem abgestuften und koordinierten Vorgehen zur Wiederherstellung der Freizügigkeit und zur Aufhebung der Kontrollen an den Binnengrenzen – COVID-19“. Diese Abstimmung und diese gemeinsamen Maßnahmen haben dazu beigetragen, die Pandemie zu bekämpfen, da es dadurch möglich wurde, grundlegende Güter, medizinische Bedarfsgüter und medizinische Ausrüstung trotz der von den Mitgliedstaaten verhängten Beschränkungen an den Grenzen durch die EU zu transportieren.

In seiner Entschließung vom 19. Juni 2020 erinnerte das Parlament daran, dass der Schengen-Raum eine geschätzte Errungenschaft ist, die im Zentrum des Projekts der Europäischen Union steht, und forderte die Mitgliedstaaten auf, die Einschränkungen der Freizügigkeit zurückzunehmen und ihre Bemühungen zu verstärken, wenn es um die Vollendung der Schengen-Integration mit allen EU-Mitgliedstaaten geht.

Im November 2020 organisierte die Fachabteilung Wirtschaft, Wissenschaft und Lebensqualität für den Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz ein Web-Seminar[6] zu den Auswirkungen der Pandemie auf den freien Warenverkehr. Darin wurde erläutert, wie der freie Waren-, Dienstleistungs- und Personenverkehr durch die von den Mitgliedstaaten und auf EU-Ebene verhängten Einschränkungen beeinträchtigt wurde. Es wurde ausführlich auf den Verkehr persönlicher Schutzausrüstung (PSA) und anderer Waren im Bereich der Gesundheitsversorgung eingegangen, und es wurden Vorschläge dafür unterbreitet, wie die Koordinierung der EU in Bezug auf die Vergabe öffentlicher Aufträge und den freien Warenverkehr im Falle künftiger Krisen zentralisiert werden sollte. Eine Studie[7] zu diesem Thema wurde im Februar 2021 veröffentlicht und im Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz am 22. Februar 2021 vorgestellt. Darin werden die Auswirkungen der Corona-Krise auf den Binnenmarkt und den Verbraucherschutz, unter anderem die Auswirkungen der Maßnahmen, die auf der Ebene der Einzelstaaten und der EU eingeführt wurden, um die Folgen der Pandemie abzumildern, bewertet. In der Studie wird auch analysiert, welche weiteren Maßnahmen in Erwägung gezogen werden sollten, um die Widerstandsfähigkeit des EU-Binnenmarktes in künftigen Krisen zu stärken.

[1]Zu den einschlägigen Untersuchungen gehört Maciejewski, M. u. a., EU Mapping: Overview of IMCO-related Legislation (Bestandsaufnahme auf EU-Ebene: Übersicht über die Rechtsvorschriften im Zuständigkeitsbereich des IMCO-Ausschusses). Veröffentlichung für den Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz, Fachabteilung Wirtschaft, Wissenschaft und Lebensqualität, Europäisches Parlament, Luxemburg 2015.

[2]Zu den einschlägigen Untersuchungen gehört Duke, C., Single Digital Gateway: how EU could meet expectations of citizens and businesses? (Einheitliches digitales Portal: Wie die EU die Erwartungen der Bürgerinnen und Bürger und Unternehmen erfüllen könnte), Veröffentlichung für den Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz, Fachabteilung Wirtschaft, Wissenschaft und Lebensqualität, Europäisches Parlament, Luxemburg 2018.

[5]Dahlberg, E. et al., Legal obstacles in Member States to Single Market rules (Rechtliche Hindernisse für Binnenmarktvorschriften in den Mitgliedstaaten), Veröffentlichung für den Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz, Fachabteilung Wirtschaft, Wissenschaft und Lebensqualität, Europäisches Parlament, Luxemburg 2020.

[7]Marcus, J. S. u. a., The impact of COVID-19 on the Internal Market (Die Auswirkungen der Corona-Pandemie auf den Binnenmarkt), Veröffentlichung für den Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz, Fachabteilung Wirtschaft, Wissenschaft und Lebensqualität, Europäisches Parlament, Luxemburg 2021.

Christina Ratcliff / Barbara Martinello / Vasileios Litos

07-2022

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