IV. Die Fraktionen
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Das BVerfG hat die Fraktionen als „notwendige Einrichtungen des Verfassungslebens“
BVerfGE 10, 4, 14. und „maßgebliche Faktoren der politischen Willensbildung“ bezeichnet, die „in die organisierte Staatlichkeit eingefügt“ seien und „die parlamentarische Handlungsfähigkeit garantieren“.BVerfGE 80, 188, 202.
1. Begriff und Rolle der Fraktion im Parlament
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Nähere Bestimmungen finden sich in §§ 10 ff. GOBT und §§ 45 ff. AbgG.
In § 10 Abs. 1 S. 1 GOBT werden die Bundestagsfraktionen wie folgt definiert:
Fraktionen sind Vereinigungen von mindestens fünf von Hundert der Mitglieder des Bundestages, die derselben Partei oder solchen Parteien angehören, die auf Grund gleichgerichteter Ziele in keinem Land miteinander im Wettbewerb stehen.
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Die Mitgliedschaft in einer Bundestagsfraktion hängt damit – anders als teilweise bei kommunalen Vertretungen – von der Zugehörigkeit zu derselben Partei ab. Der Fall einer Fraktion, gebildet aus Abgeordneten verschiedener Parteien, die in keinem Bundesland im Wettbewerb stehen, ist die CDU/CSU-Fraktion, da bei Bundestagswahlen die CDU-Partei in allen Bundesländern außer Bayern antritt, während die CSU-Partei nur Wahlvorschläge in Bayern unterbreitet.
Zusammenschlüsse von Abgeordneten, die zahlenmäßig nicht Fraktionsgröße erreichen, können nach § 10 Abs. 4 GOBT als Gruppen anerkannt werden.
Beispiel
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• | Mehrere parteilose direkt gewählte Abgeordnete, |
• | Abgeordnete einer Partei, die über die Grundmandatsklausel in den Bundestag eingezogen sind; also drei Direktmandate und weitere Abgeordnete entsprechend dem unter 5 % liegenden Anteil an den Zweitstimmungen erlangt hat, |
• | Durch Ausscheiden von Fraktionsmitgliedern (z.B. infolge Fraktionsaustritts) sinkt eine vormalige Fraktion unter 5 %. |
Mit der Gruppenankennung ist eine Berücksichtigung in den parlamentarischen Gremien verbunden, die der proportionalen Größe der Gruppe entspricht und ein Anspruch auf Zuschüsse zu den Geschäftsführungszuwendungen, nicht aber in Höhe eines Fraktionszuschusses. Es besteht hingegen kein Anspruch auf Gewährung der parlamentarischen Rechte, die exklusiv den Fraktionen zugesprochen werden, wie den Ausschussvorsitz oder die Mitgliedschaft in besonderen Ausschüssen.
BVerfGE 96, 264, 278 ff.
Fraktionen sind rechtsfähige Vereinigungen von Abgeordneten, § 46 Abs. 1 AbgG. Sie können im eigenen Namen klagen und verklagt werden, § 46 Abs. 2 AbgG, und üben keine öffentliche Gewalt aus, § 46 Abs. 3 AbgG. Andererseits leiten sie ihre Rechte von den Abgeordneten her. Der Fraktionsstatus beruht letztlich auf der Gesamtheit der im Abgeordnetenstatus wurzelnden Rechte nach Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG. Damit sind Fraktionen Teile des Bundestag. Dies wird besonders deutlich durch § 47 Abs. 1 AbgG, nach dem „die Fraktionen an der Erfüllung der Aufgaben des Deutschen Bundestages“ mitwirken. Sie gehören als solche zweifelsfrei zur staatlichen Organisation und haben Teil an der Ausübung staatlicher Gewalt. Hier liegt ein wesentlicher Unterschied zu den Parteien, die gerade nicht zur organisierten Staatlichkeit gehören.
Hinweis
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Partei ist nicht gleich Fraktion:
• | Parteien gehören dem politisch-gesellschaftlichen Bereich an. Sie sind privatrechtlich organisiert und erhalten staatliche Leistungen im Wege der Teilfinanzierung für ihre Teilnahme an Parlamentswahlen. |
• | Fraktionen sind parteibezogene Untergliederungen des Bundestages und damit nicht Teil der jeweiligen Partei, wenn sie auch politisch und personell eng verbunden sind. Es handelt sich um öffentlich-rechtliche Vereinigungen, die staatliche Leistungen aus dem Haushalt des Bundestages erhalten. |
Nicht die Partei, sondern das Abgeordnetenmandat ermöglicht Eingang in die staatliche Organisation und die Mitwirkung an der staatlichen Willensbildung.
In der Staatspraxis sind Fraktionen und Parteien jedoch stark aufeinander bezogen. Fraktionen setzen in ihrem parlamentarischen Wirken die Parteiprogrammatik um, die bei den Wahlen durch die politischen Parteien aufgestellt wurde.
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Angesichts ihrer zentralen Rolle im parlamentarischen Geschehen verlangt das Demokratieprinzip, dass Fraktionen ebenfalls demokratisch organisiert sind, § 48 Abs. 1 AbgG. Die Zugehörigkeit zu einer Fraktion verändert die Wirkungsmöglichkeiten des einzelnen Abgeordneten erheblich. Sie gehört deshalb zum verfassungsrechtlichen Status eines jeden Abgeordneten. Schon die Entscheidung, sich überhaupt in Fraktionen zusammenzuschließen, wird als eine Ausübung des freien Mandats verstanden. Das hat zur Folge, dass Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG die Fraktionen über die fraktionsangehörigen Abgeordneten mittelbar mit eigenen Rechten ausstattet, die von der GOBT näher festgelegt werden:
• | das Einbringen von Gesetzentwürfen, § 76 Abs. 1 i.V.m. § 75 Abs. 1 Buchst. a GOBT, |
• | Anrufung des Vermittlungsausschusses, § 89 GOBT, |
• | Anträge auf Änderung von Gesetzesentwürfen in der Dritten Lesung, § 85 Abs. 1 GOBT und |
• | Kleine und Große Anfragen im Bundestag, § 76 Abs. 1 i.V.m. § 75 Abs. 1 Buchst. f GOBT. |
Neben den Kleinen und Großen Anfragen, mit denen die Bundesregierung zur Rechenschaft gezogen werden kann, sind insbesondere für die Oppositionsfraktionen einige vom Grundgesetz vorgesehene Befugnisse von Bedeutung:
Das Grundgesetz begründet aber weder explizit spezifische Oppositionsfraktionsrechte, noch lässt sich ein Gebot der Schaffung solcher Rechte daraus ableiten.
Beispiel
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Aufgrund der Mehrheitsverhältnisse im 18. Bundestag konnten die seinerzeit die Regierung tragenden Fraktionen der CDU/CSU und SPD insgesamt 503 der 630 Sitze auf sich vereinen („Große Koalition“). Damit unterschritt die Gesamtheit der Abgeordneten der Oppositionsfraktionen die Quoren, die das GG für die Ausübung von parlamentarischen Minderheitenrechten vorsieht, wie z.B. das Antragsrecht eines Drittels der Mitglieder des Bundestages auf Einberufung des Bundestages durch den Präsidenten des Bundestages (Art. 39 Abs. 3 S. 3 GG), das Antragsrecht eines Viertels der Mitglieder auf Einsetzung eines Untersuchungsausschusses durch den Bundestag (Art. 44 Abs. 1 S. 1 GG) oder die Antragsberechtigung eines Viertels der Mitglieder für die abstrakte Normenkontrolle (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG). Eine Oppositonsfraktion forderte deshalb die Absenkung dieser Quoren, um sie als Minderheitenrechte auch gegen die Stimmen der Großen Koalition durchsetzen zu können.
Dies hat das BVerfG abgelehnt, da das GG kein Gebot spezifischer Oppositionsfrakionsrechte enthält, sondern die Einräumung dieser Rechte der freien Mandatsausübung aller Abgeordneten überlässt. Die Einführung spezifischer Oppositionsfraktionsrechte ist daher mit dem Grundsatz der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüssen nach Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG nicht vereinbar. Eine Absenkung der grundgesetzlich vorgegebenen Quoren durch eine Regelung in der GOBT oder einem einfachen Bundesgesetz steht insgesamt die bewusste Entscheidung des Verfassungsgebers entgegen.
2. Der fraktionslose Abgeordnete
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Expertentipp
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Machen Sie sich mit den parlamentarischen Vorgängen und der Ausschussarbeit vertraut, s. Rn. 114.
Der Abgeordnete ist in seiner Mandatswahrnehmung in erheblichem Maße auf die Zugehörigkeit zu einer Fraktion oder Gruppe angewiesen. Fraktionslose Abgeordnete spielen im parlamentarischen Leben nur eine eingeschränkte Rolle. Zwar haben sie ein Rederecht im Bundestag und auch ein Mitwirkungsrecht in den Ausschüssen. Letzteres jedoch ohne Stimmrecht. Fraktionslose Abgeordnete sind nach § 57 Abs. 2 S. 2 GOBT sog. beratende Ausschussmitglieder.
Die parlamentarische Willensbildung findet im Wesentlichen durch die Beschlussempfehlungen in den Ausschüssen statt, vgl. § 62 Abs. 1 S. 2 GOBT. Im Plenum stehen in der Regel nur bereits festgeschriebene Alternativen zur Abstimmung. Daher ist das Stimmrecht im Ausschuss ein wesentliches Teilhaberecht des Abgeordneten.
Die Versagung des Stimmrechts ist deshalb ein Eingriff in das freie Mandat, Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG. Danach hat jeder Abgeordnete das Recht und die Pflicht, an der Arbeit des Bundestags effektiv teilzunehmen, und zwar in gleicher Weise: Nach dem Grundsatz der demokratischen Repräsentation und der Gleichheit der Wahl (Art. 38 Abs. 1 S. 1 Alt. 4, S. 2, Art. 20 Abs. 1 und 2 GG) gilt grundsätzlich Abgeordnetengleichheit, also das Recht aller Angeordneten auf gleiche Teilhabe am Prozess der parlamentarischen Willensbildung.
BVerfGE 84, 304, 321 f.
Deshalb bedürfen Differenzierungen zwischen Abgeordneten stets eines besonderen rechtfertigenden Grundes. Das BVerfG
BVerfGE 80, 188 ff. rechtfertigt dies mit der Zusammensetzung des Ausschusses als „verkleinertes Spiegelbild des Plenums“, in dem die Stimme eines fraktionslosen Abgeordneten „notwendigerweise überproportional“ wirken müsste.Kritisch und vertiefend hierzu Degenhart Staatsrecht I Rn. 672 ff.
3. Der Fraktionsausschluss
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Der Fraktionsausschluss stellt sich als starker Eingriff in das freie Mandat des Abgeordneten dar, denn er führt zu einer erheblichen Einschränkung seiner Wirkungsmöglichkeiten. Deshalb steht die Entscheidung einer Fraktion bzgl. des Ausschlusses eines Fraktionsmitglieds nicht im Belieben der Fraktion, sondern sie setzt unter Berücksichtigung rechtsstaatlicher und demokratischer Verfahrensregeln (formelle Voraussetzung) einen willkürfreien und auf einen wichtigen Grund beruhenden Beschluss (materielle Voraussetzung) der Fraktionsversammlung voraus.
a) Die Voraussetzungen des Fraktionsausschlusses
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Weder im GG noch im einfachen Recht findet sich eine explizite Rechtsgrundlage für den Fraktionsausschluss. Die Bestimmungen der §§ 45 ff. AbgG und des § 10 Abs. 4 und 5 PartG können weder direkt noch analog herangezogen werden. Die Rechtsgrundlage für einen Fraktionsausschluss auf Bundesebene kann nur Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG selbst entnommen werden, da in dieser Verfassungsnorm auch das Recht auf das freie Mandat der übrigen Fraktionsmitglieder und die Funktionsfähigkeit der Fraktion als Teil des Parlaments gewährleistet werden. Die Kollision dieser verfassungsrechtlichen Positionen bedarf einer verhältnismäßigen Auflösung im Einzelfall.
Vgl. zum Fraktionsausschluss Degenhart Staatsrecht I Rn. 675.
Ein Fraktionsausschluss ist unter folgenden Voraussetzungen möglich:
Prüfungsschema
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I. | Formelle Ausschlussvoraussetzungen | ||
1. | Einleitung nur durch Antrag eines Organs der Fraktion Fraktionsvorstand, aus der Mitte des Fraktionsplenums oder durch ein anderes fakultatives Fraktionsorgan | ||
2. | Schriftliche Ankündigung des beabsichtigten Fraktionsausschlusses, Gewährung rechtlichen Gehörs und angemessene Fristsetzung zur Stellungnahme | ||
3. | Ordnungsgemäße Ladung zur Fraktionsversammlung unter Aufnahme des geplanten Ausschlusses als Tagesordnungspunkt sowie Beratung mit Gelegenheit zur Stellungnahme für den Betroffenen | ||
4. | Abstimmung und Mehrheitsbeschluss | ||
5. | Protokollierung des Beschlusses und Bekanntgabe | ||
II. | Materielle Ausschlussvoraussetzungen | ||
1. | Vorliegen eines wichtigen Grundes | ||
• | nicht jede Differenz zwischen einem Abgeordneten und seiner Fraktion reicht aus | ||
• | parlamentsinterne und -externe Ausschlussgründe möglich | ||
• | Anhaltspunkt kann ein Verstoß gegen programmatische Entscheidungen zu wesentlichen Fragen der Politik oder mangelnde Rücksichtnahme und Loyalität gegenüber der Fraktion sein | ||
• | zu beachten ist das Recht des freien Mandats des betroffenen Abgeordneten aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG: die Entscheidungsfreiheit des Abgeordneten und das Recht der Fraktion auf politische Loyalität sind in Ausgleich zu bringen; nur wenn das Verhalten eines Fraktionsmitglieds geeignet ist, die dadurch geschaffenen Wirkungsmöglichkeiten zu schwächen, kommt ein Ausschluss in Betracht. | ||
2. | Negative Zukunftsprognose | ||
Der Fraktionsausschluss dient der Aufrechterhaltung einer effektiven Arbeit der Fraktion, keine Strafe für vergangenes Fehlverhalten. |
Im Bundestag haben sich einige Fraktionen in ihren Geschäftsordnungen entsprechende Regelungen gegeben, die sich an der einschlägigen Rechtsprechung orientieren.
Beispiel
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So sieht § 15 der Arbeitsordnung der CDU/CSU-Fraktion im Bundestag vor: „Die Fraktionsversammlung kann in geheimer Abstimmung den Ausschluss von Mitgliedern aus der Fraktion beschließen. Der Antrag auf Fraktionsausschluss muss allen Fraktionsmitgliedern schriftlich bekannt gegeben werden. Zwischen der Bekanntgabe und der Abstimmung müssen drei Tage liegen. Der Beschluss bedarf einer Mehrheit von zwei Dritteln der Mitglieder der Fraktion.“
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Auch wenn die formellen und materiellen Voraussetzungen für den Fraktionsausschluss gegeben sind, ist die Fraktionsversammlung nicht zum Ausschluss des Mitglieds verpflichtet. Es besteht vielmehr ein von politischen Zweckmäßigkeitserwägungen geprägtes Ausschlussermessen. Grenzen des Ermessens sind insbesondere die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Gleichbehandlung in ähnlich gelagerten Fällen. So können die zeitweise Suspendierung, der Rückruf aus einem Ausschuss oder eine Abmahnung als milderes Mittel in Betracht kommen.
Hinweis
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Der Abgeordnete ist in seinem Mandat unabhängig von der Zugehörigkeit zu einer Partei, so dass der Parteiausschluss für sich allein genommen noch keinen Grund für einen Fraktionsausschluss darstellt. Dies folgt aus der strikten rechtlichen Trennung von Partei und Fraktion. Nur wenn die den Parteiausschluss begründenden und vom Parteischiedsgericht festgestellten Tatsachen zugleich einen durch das Fraktionsplenum auszusprechenden Fraktionsausschluss rechtfertigen, kann ein paralleler Ausschluss aus Partei und Fraktion erfolgen. Allerdings sind an den Fraktionsausschluss höhere Anforderungen zu stellen, da dieser einen stärkeren Eingriff in Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG darstellt.
b) Rechtsschutz gegen den Fraktionsausschluss
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Rechtsschutz gegen den Ausschluss kann der betroffene Abgeordnete in einem Organstreitverfahren gem. Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, §§ 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG (bzw. im einstweiligen Rechtsschutz nach § 32 BVerfGG) suchen. Vom BVerfG wird in vollem Umfang überprüft, ob die verfassungsrechtlich vorgegebenen Verfahrensvoraussetzungen eingehalten wurden und die Fraktion von einem zutreffenden Sachverhalt ausgegangen ist. Auch die Voraussetzungen des materiell-rechtlichen Ausschlussgrundes sind der verfassungsgerichtlichen Überprüfung zugänglich.